我在上一篇題為〈中國的對外貸款和債務陷阱〉（2022年7月26日《明報》）的文章，討論過中國對外官方貸款的一些特徵。文章提到中國已經成為全球最大的官方債權人，大部分發展中國家有接受中國的貸款。這些貸款通常經由政策性銀行提供商業貸款，部分貸款合約內容受保密條款約束，不能公開，因此缺乏透明度。在地緣政治衝突日益加劇之際，西方政客和媒體以「債務陷阱」描述這些貸款。
事實上，因為種種原因，低收入國家不時會出現債務違約。不少低收入國家，主要收入是開採當地的天然資源，例如石油。但石油價格隨國際市場波動，當石油價格在2014至2015年大跌，這些國家突然收入減少，財政枯竭，無法償還債務。
這篇文章集中討論中國怎樣處理低收入國家無法償還貸款的情况。
抵押條款與戰略資產
首先，為防止債務違約使債權人蒙受損失，為數不少的中國貸款合約，會有正式或非正式的抵押條款。最普遍的方法是要求債務人設立專項帳戶，所有與貸款工程相關的經營收入都通過該帳戶入帳，以保證債權人可以得到相關款項。此外，有些合約要求借款一方以出口石油、礦物等收入作為抵押。這條款在其他國家的貸款協議中也有出現，但不如中國貸款般常見。
舉一個例子（註1）。2010年中國國家開發銀行向厄瓜多爾政府借出一筆10億美元的貸款，以資助厄瓜多爾發展基建及向中國購買貨物和服務。厄瓜多爾另有協議向中方出口石油。中國支付給厄瓜多爾購買石油的款項，按照貸款協議要求，會在國家開發銀行的專項戶口入帳，作為抵押，債務到期時可以在帳戶取出款項還債。過程中，中國向厄瓜多爾提供服務，例如輸出工人、物料及興建服務，但錢可以一直在國家開發銀行戶口裏，從未進入厄瓜多爾境內。
值得留意的是，中國在絕大部分貸款協議中，並沒有要求以實物資產（如港口使用權或礦產的開採權）作為擔保。即使在有上述擔保條款而貸款人無法還債時，沒有證據顯示中國取得資產的擁有權，用來抵債。西方媒體描述中國貸款目的在掠奪當地的戰略資產，這說法與事實不符。
讀者可能會問：斯里蘭卡把漢班托塔港租借予中國99年，是不是中國奪取戰略資產的例子？根據公開資料，中國對斯里蘭卡的部分貸款給予優惠利率，貸款協議沒有包含「債換股」的條款，租借協議也不是因為斯里蘭卡無法償還貸款而觸發抵押條款引起。
巴黎俱樂部的減債談判
另一個常見的條款是，貸款人在出現債務違約和重組時，不能將拖欠中國的債務與其他債務一併重組。這裏需要解釋一下。低收入國家有很多債權人，當中包括不同國家、國際機構和私人債權人等。當這個國家無法還債時，這些債權人就要商討怎樣處理該國的債務。
巴黎俱樂部（Paris Club）是一個由20多個發達國家組成的組織，成立目的是處理低收入國家的債務重組。首先，貸款國的代表團會向巴黎俱樂部提出重組要求，然後交由成員國討論，得出一個成員國一致贊成的方案。
這種安排，乍看之下，似是一個以大欺小、強逼弱國就範的安排，其實不然。債權國需要一致行動，以避免債權國A減債太多，便宜了債權國B或私人債權人，而引起國家A的納稅人不滿。因此，如果只透過雙邊談判而沒有多邊談判，債務重組就很難成事。
中國不是巴黎俱樂部的會員。上述的中國貸款條款訂明，對中國貸款的重組方案不會交由巴黎俱樂部與其他貸款一併決定。例如，當巴黎俱樂部向某國減免50%的債務時，中國不必跟隨，並可以跟貸款國自行商討一個較小的減債比例，如30%，從而保障中國的利益。
雖然如此，由於最近新冠疫情肆虐，很多低收入國家財政遭受嚴重打擊，二十國集團（G20）提出對低收入國家商討債務重組時，要保持高透明度和一致。中國亦有參與其中。
落後國家還不起債 只能寬免
上述只是寫在協議上的條款，當債務違約出現時，中國怎樣處理？
根據已有的資料，近20年間，中國作為債權人的債務違約或重組，比巴黎俱樂部的多，這反映中國給低收入國家的貸款增加。
就貸款的種類而言，免息貸款主要由商務部批出，本來就是經濟援助性質；而每一筆貸款的金額較小，所以大部分都允許全額註銷。至於其他貸款，包括由政策性銀行批出的低息或商業貸款。面對貸款國家陷入債務危機，中國的慣常做法是延長還款期，及給予數年寬限期，這有助減少貸款國短期的還債壓力。但中國很少允許債務寬免或註銷；即使寬免，比例都很有限。
1980至1990年代，落後國家也是債務違約頻仍，當時巴黎俱樂部和私人債權人也採用這種不註銷債務面值的重組方案。當時的經驗顯示，若不作出若干比例的估值折扣，只是將債務危機往後推延，並無助解決問題。而且由於貸款國有大量債務纏身，公共財政負擔沉重，長期不能重啟經濟，國民飽受煎熬。拖延經年，債務最後只能通過寬免來解決。
如果這段歷史足以為鑑，拖欠中國的債務，要好一段時間才能解決，可能也不能期望債仔可以百分百還款了。
正如上文所說，即使我們見到中低收入國家不能償還中國貸款有上升趨勢，這並不表示中國製造「債務陷阱」來掠奪資源；它更反映環球經濟波動，影響這些國家的還債能力。對於中國來說，這些貸款，情况有點如覆水難收。根據榮鼎諮詢（Rhodium Group）的估算（註2），自2001年至今，超過1000億美元的中國外債經歷債務重組，佔總債務的16%；而單單在2020至2021年疫情期間，重組的債務就超過500億美元。即使債務合約寫得比較嚴苛，一旦貸款方無力還債，中國除了立即關水喉，停止下一筆貸款，然後協助重組債務以外，似乎沒有其他有力的手段。
債仔借錢不還，「大耳窿」可以去淋紅油；比較正當的做法是循法律途徑。但國與國之間的債務，最終看誰大誰惡。從前債仔借錢不還，債主可揮軍攻城掠奪；現在這樣做成本太大，損耗自己軍力和國際面子，最後得不償失，所以債主顯得束手無策。這點在我主持的香港電台節目《五夜講場——學人串社科2019：一債一路》有討論過。
面對全球利率上升，窮國還錢更艱難。中國未來若批出對外貸款，應該仔細研判貸款的目的，是為經濟援助，還是得到投資回報。若是後者，則須更準確評估貸款的風險。
註1：Anna Gelpern, Sebastian Horn, Scott Morris, Brad Parks, & Christoph Trebesch (2021) "How China Lends: A Rare Look into 100 Debt Contracts with Foreign Governments," CEPR Discussion Paper No.16331.
註2：James Kynge, Kathrin Hille, Benjamin Parkin, & Jonathan Wheatley, "China reckons with its first overseas debt crisis," Financial Times, 21 July 2022.
參考資料：
（1）Kevin Acker, Deborah Brautigam, & Yufan Huang (2020), "Debt Relief with Chinese Characteristics," CARI Working Paper No.2020/39.
（2）Sebastian Horn, Carmen M. Reinhart, & Christoph Trebesch (2022), "Hidden Defaults," AEA Papers and Proceedings. Vol.112, pp.531-535.
作者是香港大學經管學院講師
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