行政長官於第七屆立法會首次會議中，公布了政府架構重組方案，建議將現有的三司十三局合併和分拆成三司十五局，涉及頗多變動。改組是針對下一屆政府的架構，現屆政府會繼續徵集意見，目標是將方案和議員意見在今年3月27日行政長官選舉後，交由候任行政長官考慮。在「政治」和「公共行政」兩個層面上，我們應如何解讀改組方案？
從程序角度而言，若下屆政府會以新架構運作，當屆政府預先把改組方案提交立法會是無可厚非，因為架構重組須報請中央，亦涉及很多法定程序，例如草擬相關法例、向立法會申請撥款等。預先完成有關程序，可讓候任行政長官有足夠時間，按新的架構組織新班子。
就算兩任行政長官由不同人擔任，這種交接工作也可預先進行。於2012年，時任行政長官曾蔭權卸任前，就預先向立法會提交候任政府的架構改組方案，方便交接。
方案應由現屆政府提出嗎？
雖然提早交接有程序上的必要，但於行政長官選舉約兩個月前就公布改組方案，卻會帶出3個值得討論的政治問題：
第一，改組方案應該由誰提出。
當年曾蔭權提交立法會的改組方案，並非出自他本人手筆，而是由候任行政長官梁振英提出。當屆政府的工作只是「配合」，而非「提出」方案。曾蔭權在2012年4月20日（即第四屆行政長官選舉之後）就表示：候任行政長官梁振英提出改組政府架構，由三司十二局，改為五司十四局，現屆政府會全面配合，包括報請中央、草擬相關法例及向立法會申請撥款，有信心在同年7月1日政府交接前落實。
然而曾蔭權當時的情况與林鄭月娥並不相同，因為曾蔭權已做滿兩個任期，根據《基本法》他不能爭取連任，所以他在改組問題上的角色，只能是「配合」下屆政府；但按憲制規定，林鄭月娥可爭取連任，如果她成功連任，方案就會落實。
應何時提出方案？
這就牽涉下一個問題——現屆政府應何時提出方案。
如果改組方案最終也需由候任行政長官考慮和接納，那為何現屆政府在行政長官選舉之前，就已經提出架構重組方案，而不是待選舉結束、下屆行政長官人選明確之後，才根據其構思進行交接？
有趣的是，這次改組方案未有明確建議增設副司長，原因是「是否設立副司長職位與管治風格有關，故應留待候任行政長官考慮」。但整個執政架構的組成，與體現「管治風格」的關係，理應更大。
其次，曾蔭權在卸任前提交的改組方案，因為當時反對派拉布而胎死腹中；然而選制已「完善」，如今不會再有拉布以致耽誤候任行政長官的籌組工作，現屆政府似乎沒有必要在1月就已經把方案提出來。
政治游說工作應由誰負責？
另一點值得留意的是，有關的政治游說工作應如何進行。
雖然當時曾蔭權表示會配合候任行政長官的改組工作，但曾蔭權同時強調：向公眾解釋改組理據及議會游說的工作，就要由候任特首及他的團隊負責。翻查相關資料，梁振英架構改組方案的公眾意見徵集工作，是在選舉期間進行；他當選後，候任行政長官辦公室通過行政長官辦公室，與現屆政府及公務員磋商，方案獲行政會議通過後交立法會審議。
如果林鄭月娥會爭取連任，這個方案就是她的政綱一部分，亦因為她是現任行政長官，在競選時無疑有一定優勢；但如果她不爭取連任，又或下屆行政長官最終由另一人擔任，那麼這個預先提出的方案，就會對候任行政長官構成壓力。
改組建議傾向「專職化」
從行政角度而言，改組目的是為了在架構上突顯當屆政府的重點政策，並透過局與局之間工作範疇的調配、梳理局與屬下的署／處之間的關係，讓政策能更有效地貫徹執行。
這次改組的其中一個特點，是政策局的「專職化」：
一、由以往在政策局內部協調兩個相關的政策範疇，變成由高層的司長負責協調，讓局長更專注特定工作。當中最明顯的例子，就是把運輸及房屋局分拆。在現屆政府架構中，運房局是向政務司長負責，而發展局是向財政司長負責。方案建議「運輸」和「房屋」分家後，房屋局、發展局和運輸及物流局同時向財政司長負責。
二、把過往分散於政務司長及各個政策局的政策事權和職能，撥歸特定的政策局管轄；把扶貧事務歸入勞福局就是一例。
三、從包圍面較廣的政策局中抽出部分政策工作，並交由新成立的政策局負責，例如把旅遊從商經局調配到文化體育及旅遊局。
其次，在處理局與署／處的關係上，改組方案按現屆政府的重點施政項目，把執行部門重新調配。例如方案建議把原本屬食衛局的食環署撥歸環境及生態局，相信這與最早會於明年實施的垃圾徵費有關，因垃圾徵費是由環境局牽頭，而食環署是重要執行部門。
至於各個政策局負責的具體內容，以及屬下的法定組織和諮詢委員會的調動，相信各界仍會有不同意見。以文化體育及旅遊局為例，改組後文體旅局之下暫時只有康文署及旅遊事務署，但與更廣義文化和傳播相關的部門（例如香港電台），卻未有撥歸到文體旅局。當然，很多事務也可能與文化有關，例如與文化旅遊相關的古蹟保育、歷史檔案等應否交由文體旅局負責，還需討論。
在人事編制上，則有兩點值得留意。
第一，現屆政府認為可增設副司長，由他負責協調大型項目（例如北部都會區）。若副司長要做好大型項目的協調工作，他在行政架構上應有哪些相應權力、與其他局長有怎樣的從屬關係、誰是他的正式署任人，必須解決。
第二，方案未有增加每個局下的副局長和政治助理，原因可能有二：由於局的分工已更仔細，所以沒有必要再增加以上職位；目前副局長沒有獨立於局長的權力，與公務員亦只有含糊的「合作」關係，政府可能認為在副局長職能未完全釐清前，不應再增設相關職位。
改組涉及政治權威
細節上，改組會牽涉更多討論，而「專職化」的大方向也可用其他方法實行（2002與2007年間的房屋及規劃地政局便是一例）。現屆政府表示已徵求不同界別的意見，他們絕大部分都支持改組方向。
如果方案已構成主流意見，但候任行政長官卻為另一人，那麼他全盤接納，就顯得了無新意；如果他不接納，曾表示支持方案的人總會感到不滿。可見，改組問題涉及政治權威，亦反映下屆行政長官的施政重點，事關重大。
作者是香港政策研究所高級研究員
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