「拆局」背後有何政治與行政問題?(文:林緻茵) (09:00)
2022/1/18

行政長官於第七屆立法會首次會議中,公布了政府架構重組方案,建議將現有的三司十三局合併和分拆成三司十五局,涉及頗多變動。改組是針對下一屆政府的架構,現屆政府會繼續徵集意見,目標是將方案和議員意見在今年3月27日行政長官選舉後,交由候任行政長官考慮。在「政治」和「公共行政」兩個層面上,我們應如何解讀改組方案?

從程序角度而言,若下屆政府會以新架構運作,當屆政府預先把改組方案提交立法會是無可厚非,因為架構重組須報請中央,亦涉及很多法定程序,例如草擬相關法例、向立法會申請撥款等。預先完成有關程序,可讓候任行政長官有足夠時間,按新的架構組織新班子。

就算兩任行政長官由不同人擔任,這種交接工作也可預先進行。於2012年,時任行政長官曾蔭權卸任前,就預先向立法會提交候任政府的架構改組方案,方便交接。

方案應由現屆政府提出嗎?

雖然提早交接有程序上的必要,但於行政長官選舉約兩個月前就公布改組方案,卻會帶出3個值得討論的政治問題:

第一,改組方案應該由誰提出。

當年曾蔭權提交立法會的改組方案,並非出自他本人手筆,而是由候任行政長官梁振英提出。當屆政府的工作只是「配合」,而非「提出」方案。曾蔭權在2012年4月20日(即第四屆行政長官選舉之後)就表示:候任行政長官梁振英提出改組政府架構,由三司十二局,改為五司十四局,現屆政府會全面配合,包括報請中央、草擬相關法例及向立法會申請撥款,有信心在同年7月1日政府交接前落實。

然而曾蔭權當時的情况與林鄭月娥並不相同,因為曾蔭權已做滿兩個任期,根據《基本法》他不能爭取連任,所以他在改組問題上的角色,只能是「配合」下屆政府;但按憲制規定,林鄭月娥可爭取連任,如果她成功連任,方案就會落實。

應何時提出方案?

這就牽涉下一個問題——現屆政府應何時提出方案。

如果改組方案最終也需由候任行政長官考慮和接納,那為何現屆政府在行政長官選舉之前,就已經提出架構重組方案,而不是待選舉結束、下屆行政長官人選明確之後,才根據其構思進行交接?

有趣的是,這次改組方案未有明確建議增設副司長,原因是「是否設立副司長職位與管治風格有關,故應留待候任行政長官考慮」。但整個執政架構的組成,與體現「管治風格」的關係,理應更大。

其次,曾蔭權在卸任前提交的改組方案,因為當時反對派拉布而胎死腹中;然而選制已「完善」,如今不會再有拉布以致耽誤候任行政長官的籌組工作,現屆政府似乎沒有必要在1月就已經把方案提出來。

政治游說工作應由誰負責?

另一點值得留意的是,有關的政治游說工作應如何進行。

雖然當時曾蔭權表示會配合候任行政長官的改組工作,但曾蔭權同時強調:向公眾解釋改組理據及議會游說的工作,就要由候任特首及他的團隊負責。翻查相關資料,梁振英架構改組方案的公眾意見徵集工作,是在選舉期間進行;他當選後,候任行政長官辦公室通過行政長官辦公室,與現屆政府及公務員磋商,方案獲行政會議通過後交立法會審議。

如果林鄭月娥會爭取連任,這個方案就是她的政綱一部分,亦因為她是現任行政長官,在競選時無疑有一定優勢;但如果她不爭取連任,又或下屆行政長官最終由另一人擔任,那麼這個預先提出的方案,就會對候任行政長官構成壓力。

改組建議傾向「專職化」

從行政角度而言,改組目的是為了在架構上突顯當屆政府的重點政策,並透過局與局之間工作範疇的調配、梳理局與屬下的署/處之間的關係,讓政策能更有效地貫徹執行。

這次改組的其中一個特點,是政策局的「專職化」:

一、由以往在政策局內部協調兩個相關的政策範疇,變成由高層的司長負責協調,讓局長更專注特定工作。當中最明顯的例子,就是把運輸及房屋局分拆。在現屆政府架構中,運房局是向政務司長負責,而發展局是向財政司長負責。方案建議「運輸」和「房屋」分家後,房屋局、發展局和運輸及物流局同時向財政司長負責。

二、把過往分散於政務司長及各個政策局的政策事權和職能,撥歸特定的政策局管轄;把扶貧事務歸入勞福局就是一例。

三、從包圍面較廣的政策局中抽出部分政策工作,並交由新成立的政策局負責,例如把旅遊從商經局調配到文化體育及旅遊局。

其次,在處理局與署/處的關係上,改組方案按現屆政府的重點施政項目,把執行部門重新調配。例如方案建議把原本屬食衛局的食環署撥歸環境及生態局,相信這與最早會於明年實施的垃圾徵費有關,因垃圾徵費是由環境局牽頭,而食環署是重要執行部門。

至於各個政策局負責的具體內容,以及屬下的法定組織和諮詢委員會的調動,相信各界仍會有不同意見。以文化體育及旅遊局為例,改組後文體旅局之下暫時只有康文署及旅遊事務署,但與更廣義文化和傳播相關的部門(例如香港電台),卻未有撥歸到文體旅局。當然,很多事務也可能與文化有關,例如與文化旅遊相關的古蹟保育、歷史檔案等應否交由文體旅局負責,還需討論。

在人事編制上,則有兩點值得留意。

第一,現屆政府認為可增設副司長,由他負責協調大型項目(例如北部都會區)。若副司長要做好大型項目的協調工作,他在行政架構上應有哪些相應權力、與其他局長有怎樣的從屬關係、誰是他的正式署任人,必須解決。

第二,方案未有增加每個局下的副局長和政治助理,原因可能有二:由於局的分工已更仔細,所以沒有必要再增加以上職位;目前副局長沒有獨立於局長的權力,與公務員亦只有含糊的「合作」關係,政府可能認為在副局長職能未完全釐清前,不應再增設相關職位。

改組涉及政治權威

細節上,改組會牽涉更多討論,而「專職化」的大方向也可用其他方法實行(2002與2007年間的房屋及規劃地政局便是一例)。現屆政府表示已徵求不同界別的意見,他們絕大部分都支持改組方向。

如果方案已構成主流意見,但候任行政長官卻為另一人,那麼他全盤接納,就顯得了無新意;如果他不接納,曾表示支持方案的人總會感到不滿。可見,改組問題涉及政治權威,亦反映下屆行政長官的施政重點,事關重大。

作者是香港政策研究所高級研究員

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