取消中央政策組是個錯誤嗎?(文:林朝暉、林緻茵) (09:00)
2021/5/14

過去香港政治中雖然多次強調「愛國者為主體治港」(特區政府與工商界及建制派的管治聯盟);時至今天,近25年的實踐經驗,雖然要求已經提升至「愛國者治港」,但特首實際上是孤家寡人。

政府無法迴避市民訴求及傳媒監督

一方面,缺少執政黨在立法會提供穩定支持,建制派及工商界說到底純屬利益同盟,關係忽遠忽近。行政會議與港英政府的行政局相比,不能同日而語;把各黨派成員邀請入會,如同「政治花瓶」。行政會議不再承擔重大政策醞釀及決策之責任,更多是程序制度上走走過場「會同行政會議決定」。在重大問題上,就連特首也得尋求中聯辦扮演黨鞭角色、穩住建制票源,特首自身擁有的工具卻是捉襟見肘。

另一方面,泛民主派及傳媒在議會內外扮演監督政府施政的角色。特首現時主要倚重的特首辦,單靠主任、新聞統籌專員(林鄭月娥上任後懸空)及幾名特別助理,以及公務員團隊,實在難以應付龐大的政治游說及傳媒工作,以及疏導各決策局可能面對的政治壓力,更遑論要有人員及時間專門做戰略部署、民情評估。再者,特區政府長期依賴公務員作為政治工作團隊,能否勝任,又很大程度上視乎自身條件和能力。

選舉制度改革後的議會,能否解決上述問題,有待觀察:

第一,特區政府在議會中是否能夠有穩定票源,不需要和建制、工商界及泛民討價還價和妥協?第二,未來議會中在缺少了政治議題下,經濟民生政策的左與右立場,究竟能否為特區管治構成真正政治壓力?

無可否認的是,一個強化「行政主導」的選舉制度改革,減低了立法機關對行政的施壓,但依然無法迴避政府需要面對市民及持份者的訴求,以及傳媒的監督。

重設中策組 可成人才進入制度的突破口

結果社會上經常批評特首身邊的政治人才隊伍薄弱;其中政治能量是否足夠已經不在話下,明顯連可以安置政治人才的制度空間及位置也極其有限。

要真正強化「行政主導」,一個完整、與特首管治理念一致的政治人才團隊是必不可少。在不大幅度改動政治制度下,重設中央政策組相信是一個較好的制度突破口:

第一,過去多屆特區政府的管治經驗中,中央政策組的運用很取決於特首個人喜好;但每屆都擁有一個「小行會」的核心政治決策小組。例如:曾蔭權年代的「心戰室」,政圈中人共知是處理傳媒、民情評估以及重大政策決策的;而梁振英年代同樣擁有自己的核心小組,該屆中央政策組不止肩負政治工作,更承擔人事選拔的職能。

明顯地,本屆政府將中策組取消後,新部門功能矮化,只負責統籌政策研究,似乎是看輕原有中央政策組在民情評估及政治工作的重要戰略職能。

曾經出任政策局長多年的現屆特首,甫一上任就改組中策組,大概也印證了在政務官圈子內經常批評中策組進行的研究「唔啱用」的說法。因此,如果要重設中策組,首要大概是在人員背景組成、與政策局的分工關係上,應當有疏導政治壓力的功能。

準確定位 分擔政策局政治工作

第二,中央政策組的人員編制及開支,特首擁有較大彈性及仲裁權力。綜觀現時整個政府的制度配置及慣性,各政策局內絕大部分的政治委任官員,都是對所屬政策範圍熟悉的公務員、持份者或學者轉任等;其他則以傳媒背景為主。

如果要重新建立中央政策組,好應該準確定位,並且有能力分擔政策局繁重的政治工作。中策組內需要一群擁有不同專長的政治專業人士支撐管治:有的應當懂民情接地氣「跑江湖」、有的應當具有良好政治判斷或論述建構能力、有的專長數據及民情分析、有的得有政治討價還價能量等。

中央政策組明顯提供一個制度空間,發展以特首為核心的政治團隊。這不止是為「行政主導」提供堅實的團隊支持,更是管治人才梯隊的訓練場。除了重設中央政策組的編制及角色,也應包括擴大特首辦公室內政治工作人員編制,增設多名政治助理,允許外聘政治顧問/政治技術人員。團隊主要協助特首的政治工作,對各政策局內的政治助理提供支持。

應有長遠戰略目光

第三,特區政府內一直欠缺部門承擔綜觀全局、戰略部署,及至與學界和專業界別有跨屆的長期合作和聯繫。中央政策組在港英政府年代一直扮演重要的研究角色,與知識及專業界別中的牛耳長期聯繫,與殖民地部內的香港司及研究部共同主導香港的戰略部署、區域發展及民情評估的工作;根據已公開的機密檔案顯示,也同時負責對當時內地的發展狀况,為倫敦當局提供政治判斷及情報分析。回歸後中央政策組的工作一直定位不清,角色也大不如前;是否與中央辦公室及對港部門有戰略及區域的合作,筆者不得而知。

無可否認的是,重設的中央政策組功能,除了研究及政治工作外,也應擁有長遠戰略目光,為香港長期的區域經濟戰略部署、制度發展漏洞、人才培養選用等問題,與本地學者及專業界別、國際學術圈有長足的聯繫,尋求識見。

(香港培養政治人才的困境系列.三)

作者林朝暉是北京港澳學人研究中心理事,林緻茵是香港政策研究所香港願景計劃高級研究員

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