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香港各界共識:特區政治體制是行政主導(文:郝鐵川) (09:00)

最近,香港圍繞政治體制是不是「行政主導」又起爭議。我覺得,這個問題本來大家已有共識:香港政治體制不是三權分立,而是行政主導。現在對此提出異議的,不是無知,就是故裝不知。我客觀地提供以下一些資料,請大家自己判斷。

特區政府是強調行政主導的政府

港大法律學院學者陳弘毅、張增平、陳文敏、李雪菁等合編的《香港法概論》,指出:「從基本法所描述的行政機關和立法會之間的關係,我們可以看出香港特區政府是一個強調行政主導的政府」,「香港特區行政機關是非常強的行政主導政府。」該書舉出的證據,一是行政長官通過「行政吸納」把社會中的一些政治力量吸納入行政架構之內,較容易取得更多支持;二是立法會對行政機關的監察能力有限,不像某些國家的議會可因政府施政失誤而通過不信任案迫使政府下台,彈劾權只局限在行政長官有嚴重違法或瀆職行為的情况(《基本法》第73(9)條);三是行政機關要執行的法律絕大部分是行政機關自己倡議的,立法會個別成員提交法律草案的權力非常有限,凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意。立法會對行政長官的《施政報告》的辯論、對政府工作的質詢和就公共利益問題的辯論,對行政機關實質的施政影響並不大。

行政長官在特區政治生活中起主要作用

基本法草委譚惠珠在基本法頒布後指出:「基本法構思中的香港政治體制,是行政主導,雖然文字中沒有寫出行政主導四個字,但提出政策、財政開支和絕大部分法例的,是行政機關,最後簽署各項法律預算的是行政長官,每一項行政、立法、預算的『開始』與『終結』的權力,都在行政機關和行政長官手裏,最終負責的仍是行政長官和政府。」(〈須適時提醒行政作主導〉,香港《文匯報》,1992年4月7日)

基本法草委蕭蔚雲教授在其所著《論香港基本法》一書中指出,什麼是行政主導,就是在行政與立法的關係中,行政長官的法律地位比立法機關的法律地位要高一些,行政長官的職權廣泛而大一些,行政長官在香港特別行政區政治生活中起主要作用。在〈關於香港特別行政區基本法的幾個問題〉一文中指出,基本法貫徹「行政主導」。為什麼要體現「行政主導」?因為它對經濟的發展、行政效率的提高有好處,對香港有好處,所以草委會接受了「行政主導」的思想,既不採用內地的人民代表大會制度,也不採用英、美的「議會制」或「三權分立制」。我們採用「一國兩制」下新的「行政主導」,是別的國家沒有的。基本法貫徹「行政主導」的例證主要有:一是規定了行政長官既是特區的首長,又是特區政府的首長,這就不同於「三權分立制」;二是限制議員的提案權。立法會議員不得提出只有行政長官才有權提出的涉及公共開支或政治體制或政府運作方面的法律草案,凡涉及政府政策方面的法律草案,議員在提出前必須得到行政長官的書面同意。

人大常委會決定 寫明行政主導

2004年4月26日全國人大常委會通過的《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》寫明香港實行的是行政主導的政治體制:「有關香港特別行政區行政長官和立法會產生辦法的任何改變,都應遵循與香港社會、經濟、政治的發展相協調,有利於社會各階層、各界別、各方面的均衡參與,有利於行政主導體制的有效運行,有利於保持香港的長期繁榮穩定等原則。」

基本法限制立法機關權力

2007年5月邵善波在香港舉行的慶祝香港回歸10周年「基本法回顧與前瞻研討會」上的發言說,基本法內的「行政主導」在香港政治體制中的實際體現,主要見於第74條對立法機關權力的限制,這是香港政制的一個特徵,具體內容包括:(1)政府操控提出法案的權力,立法機關議員不得自行提出涉及公共開支、憲制和政府運作改變的法案;(2)立法機關成員在沒有行政長官的書面同意下,不能提出涉及公共政策的議案;(3)私人法案,即由立法機關議員提出的法案,只能是「私人」性質,不能涉及公共政策。私人法案性質只涉及個別團體或個人事務。這些特徵都是源自港英時期的憲制規定和習慣。

我覺得在此還可補充3條:一是政府提出的議案須優先列入立法會的會議議程(基本法第72(2)條);二是政府提出的法案如獲出席會議的全體議員的過半票數即為通過,而議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案則須功能團體議員和地區直選議員分組點票各過半數通過(基本法附件二);三是行政長官可以有兩次拒絕簽署立法會法案的權力,而每屆立法會對政府提出的《財政預算案》和其他重要法案,只能有一次拒絕通過的權力(基本法第52(2、3)條)。

一國兩制構思下政治體制的創舉

山東大學前校長、現任全國人大監察和司法委員會副主任委員的著名法學家徐顯明教授,在2007年6月於北京舉行的「紀念香港基本法實施十周年研討會」上所作的〈中外制度文明史上的創舉——對基本法所確立的行政主導政治體制的幾點認識〉發言中指出,香港特別行政區實行的行政主導的政治體制,既不同於原來香港的總督制,因為特首雖有崇高地位,但不獨攬大權;也不同於美國的三權分立,因為特區的立法、司法機關不像美國那樣對外也享有國家的代表權;也不同於英國的西敏寺(Westminster)議會制,因為特區立法會既不至上,也不因議員黨派的多數而決定誰來執政;也不同於法國的總統制,因為行政長官下的行政會議實質上是個行政決策的諮詢機構,而並非內閣;也不是內地的人民代表大會制度,因為行政長官是民主程序加任命程序後產生的,而非立法會選舉產生的。上述特點決定了它的獨特性。從中外制度文明的比較中可以斷定,它是「一國兩制」構思下的政治體制的創舉。它兼有東方和西方兩種政治智慧;融通了一個國家的兩種制度,跨越了香港過去與今天的兩段歷史;準確把握了主權和自治的兩種關係;涵蓋了法典與判例兩大法域;運用了選任制與任命制兩種程序;綜合了選舉式民主與協商式民主兩種機理。它史無前例,有着鮮明的中國特色,是中國對人類政治文明的一大貢獻。

鄧小平明確指出「三權分立恐不適宜」

2007年6月6日,時任全國人大常委會委員長吳邦國先生,在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施10周年座談會上的講話中指出,香港特別行政區政治體制的最大特點是行政主導。在基本法起草過程中,有人提出香港特別行政區政治體制要搞「三權分立」。1987年4月,鄧小平同志會見基本法起草委員會委員時明確指出:「香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度,這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此來判斷是否民主,恐怕不適宜。」根據鄧小平同志這一重要思想,基本法從香港特別行政區的法律地位和實際情况出發,確立了以行政為主導的政治體制,其中最重要的就是行政長官在特別行政區政權機構的設置和運作中處於主導地位。

以上所列材料,既有學術界的意見,又有基本法起草者的證言,還有全國人大立法者的權威表述,香港特區政治體制是行政主導,應該是毋庸置疑的事實。

作者是杭州師範大學沈鈞儒法學院院長、華東政法大學和華東師範大學教授

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